Los órganos públicos descentralizados municipales: El caso de la provisión de agua potable en el municipio de Tlalnepantla, Estado de México (2).

En la entrada anterior revisamos las distintas formas de gestión que el gobierno tiene para proveer los servicios públicos municipales a su población, y las principales diferencias entre algunas de ellas. Ahora revisaremos un caso práctico de una provisión a través de un ente público, específicamente a través de un organismo público descentralizado; se trata del organismo descentralizado de agua potable de Tlalnepantla, Estado de México.

El nombre completo del organismo descentralizado de agua potable de Tlalnepantla es Organismo Público Descentralizado para la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Tlalnepantla, México (OPDM).

De acuerdo con archivos históricos del municipio, el OPDM fue creado en el año de 1991 (Garduño, 2019) . Opera y administra todo lo relacionado a agua potable, alcantarillado y saneamiento . Su misión es "Atender las necesidades y demandas hidráulicas municipales de los usuarios de Tlalnepantla, mediante la construcción, ampliación, operación y mantenimiento de infraestructura." (Organismo Público Descentralizado para la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Tlalnepantla México, 2020). Cuenta con un reglamento interno, el cual se puede consultar aquí.

En el siguiente video de octubre de 2020 se puede apreciar un promocional sobre el organismo, donde destacan su capacidad de innovación, técnica y de servicio al usuario. Actualmente cuenta con 80 tanques de abastecimiento de agua potable.

No obstante lo anterior algunas notas periodísticas mencionan que al interior del organismo existen corrupción, en lo referido a comprar y licitaciones. 

Como podemos observar la provisión de servicios públcios, ya sea a través de la provisión directa por la administración pública municipal, o por organismos descentralizados, es compleja. Esto nos invita a reflexionar sobre el papel que como ciudadanos debemos tener no sólo al momento de exigir un buen servicio (suministro) sino al momento de conocer cómo se ejercen los recursos públicos.

Referencias:

Garduño, R. (2019). Tlalnepantla de Baz. Monografía Municipal. H. Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz. http://www.tlalnepantla.gob.mx/files/slides/410.pdf.

Organismo Público Descentralizado para la Prestación de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Tlalnepantla México, 2020. Nuestra Misión. https://www.opdmtlalnepantla.gob.mx/site/index.php/ct-menu1-item2/ct-menu1-item3 

III. Las exigencias regulatorias

 La regulación en los servicios públicos debe considerar aspectos importantes, Según Miguel Solanes (1999) es importante contemplar los siguientes aspectos:

1.- El mercado y el derecho privado

El contexto en que opera la regulación,  es el de los mercados y del derecho privado como estructura dominante. Es posible sugerir que la regulación se da en ámbitos en los que la base del sistema es de derecho privado y de mercados, y la regulación tiene por objeto dirimir situaciones en las que el mercado y el derecho no cuentan con elementos suficientes para solucionar conflictos

2. Los costos de transacción

Como la generación, implementación y en casos extremos, la ejecución forzada de contratos implica costos de negociación y acuerdos, es decir, costos de transacción, el derecho responde a estos  tratando de reducirlos a través de normas aplicables si alguna de las partes no las invalidan, las desconocen o las modifican.

3. Externalidades

Se dan ocasiones en que las actividades o negociaciones de una o ambas partes causan efectos negativos respecto de las partes que no han participado a las negociaciones sin embargo deben asumir algunos costos de dicha actividad. En estos casos las leyes deben establecer principios sobre el desempeño de actividades o el acontecimiento de eventos, cuya violación u ocurrencia resulta en la aplicación de normas preestablecidas destinadas a simplificar los procedimientos, y a compensar daños.

4.- Bienes públicos

Existen casos en que  no es posible excluir a nadie de disfrutar de ciertos bienes y además no es práctico. Puesto que el incrementos de usuarios no se traduce en incremento de costos, en estos casos el abastecimiento y financiamiento es decidido por instancias distintas al mercado.

5.- Limitaciones a la competencia

En el sistema de mercados existe la necesidad de tener competencia, pues desde el punto de económico, incrementa le eficiencia en la asignación de bienes y servicios, por otro lado; desde un punto de vista político, descentraliza el poder y previene limitaciones del poder de los consumidores. Cuando hay competencia perfecta cuando un número de firmas es suficientemente grande como para impedir que una sola firma concentre el mercado. Sin embargo, existen leyes con diferente alcance según los países, aplicables de oficio por el Estado. 

Al establecer las exigencias legales en relación a los servicios públicos hay algo que debe primar en el diseño de esta; la justicia social. 

Es pertinente hacer una reflexión respecto a la justicia social con que deben considerarse las exigencias regulatorias, lo cual nos lleva a la pregunta 

¿Que tipo de sociedad deseamos?

La respuesta seguramente incluye la palabras justicia, igualdad y equidad. Sin embargo, pareciera que en nuestro sistema económico esos conceptos no caben. Solimano (2000) planeta que un problema fundamental consiste en saber como se compatibiliza una economía de mercado con una equidad aceptable en la distribución de la riqueza. Lo mismo sucede en la regulación sobre los servicios públicos, la cuestión radica en encontrar el equilibrio entre ganancia de la empresa y accesibilidad y asequibilidad de los servicios públicos a toda la población. 

Estas reflexiones se abordarán en las últimas secciones de esta cadena de entradas. 

En la siguiente sección abordaremos el tema 

IV. Regulación en función del interés público:

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/iv-regulacion-en-funcion-del-interes.html

Bibliografía:

Solanes, Miguel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL. 

Solimano, Andrés (2000)."Diversas teorías de la justicia distributiva y la desigualdad social" en Andrés Solimano, Desigualdad social. Valores, crecimiento y el Estado. Lecturas del trimestre económico, México, Fondo de Cultura Económica, 90: 27-43.

II. Características económicas de los servicios públicos

Según Miguel Solanes (1999), las características económicas del los servicios públicos suelen ser las siguientes:

1.- Economías de escala y de alcance o Aglomeración

Básicamente, la justificación se encuentra en que existen actividades que a mayor producción tienen menor costo unitario y ciertos servicios son más baratos cuando son prestados por una misma empresa que cuando son dos o más quienes suministran el servicio. Ademas el concepto de economías de alcance explica por qué existe una tendencia a integrar otros servicios. 

Ejemplo: el servicio de agua potable es acompañado del saneamiento.

 

2.-Inversión fija no liquida

La realización de economías de escala requiere de grandes inversiones no liquidas en infraestructura y en gran cantidad. En este sentido, la inversión fija suele representar una parte considerable de los costos totales y significa que las empresas prestadoras del servicio público hacen uso intensivo del capital. 

Es importante destacar que la relación activos/ingresos no es la misma en todos los servicios públicos.

3.- Capacidad ociosa

Generalmente, la inversión fija en los servicios públicos apunta a satisfacer la máxima proyección de la demanda y sus incrementos previstos a lo largo del tiempo. Como algunos factores de producción son indivisibles, por razones técnicas, deben realizarse en un solo bloque o de una sola vez, en este sentido, la capacidad ociosa se puede considerar como un resultado de la diversidad de la demanda, por lo que los prestadores del servicio tratan de atraer esa demanda mediante incentivos a los consumidores.

4.- Limitaciones operativas

Ocurre cuando la posibilidad de competencia en la prestación de servicios está limitada por las condiciones del servicio mismo y por la capacidad receptiva del medio, el cual a menudo no ofrece suficiente espacio físico para albergar a varios proveedores.

Ejemplo: las zonas para la instalación de las cañerías y su tendido.

5.- Estructura de los mercados:

En algunos casos la estructura del sector es oligopólica, con limitadas oportunidades de competencia.

Ejemplo: el servicio de agua potable y saneamiento.

6.- Consecuencias legales:

Por las características hasta acá descritas, la entrada de los servicios públicos al mercado esta sujeta a control público y regulación, mediante mecanismos que facilitan las quejas de los usuarios y controles diseñados para limitar el poder social, económico y político de las empresas prestadoras de servicios públicos. 

Ahora que sabemos cuales son las características que tienen los servicios públicos podemos abordar qué componentes deben incluir las exigencias regulatorias de los servicios públicos. En el siguiente enlace encontraras la sección: 

III. Exigencias regulatorias de los servicios públicos:

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/iii-las-exigencias-regulatorias.html

Bibliografía :

Solanes, Mugel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL. 

I. ¿Cual es la importancia que tienen los servicios públicos en la sociedades modernas?

 

Fuente: Ethos, Laboratorio de Políticas Públicas. 

¿Alguna vez nos hemos quedado sin servicio de recolección de basura?

¿Alguna vez ha faltado el suministro de agua en nuestros hogares?

¿En qué medida nuestras actividades cotidianas fueron afectadas por estas situaciones?

¿ Con qué frecuencia padecemos de esto?

Todas estas preguntas pretenden situarnos en la reflexión sobre la importancia que revisten los servicios públicos en nuestras actividades cotidianas. Sin duda en algún momento hemos vivido por lo menos una de estas cosas. La experiencia puede variar según vivamos en un barrio céntrico o en la periferia de alguna ciudad. También es diferenciada la forma en que se gestionan las soluciones, a veces quienes más necesitan son quienes más demoran en obtener una respuesta por parte de las instancias responsables de proveer el servicio. Sin embargo, hay una cosa que es común a unos y otros y de lo cual no podemos desligarnos; los servicios públicos desempeñan una función estructural. Los sistemas existentes de organización de la producción como de radicación de la población no existirían sin la provisión de estos a escala masiva. 

Es importante reconocer las características que los distinguen:

• Son actividades en las que no siempre hay competencia y normalmente están sujetas a regulación gubernamental para proteger el interés público;
• Algunos servicios como el agua y alcantarillado dadas las características que requiere su distribución, parecen funcionar mejor como monopolitos;
• La regulación de estos servicios proviene del interés público y se traduce en control de tarifas
• A menudo hay conflicto de interés público y privado, surgido del conflicto entre el interés de una empresa proveedora y el interés que se debe guardar para los usuarios;

Ante estas condiciones ha surgido la necesidad de establecer mecanismos de regulación que de alguna manera equilibren el constante conflicto entre empresa e interés público. Sin embargo, lo que nosotros llamamos regulación no es ni debe ser estática sino que debe ajustarse a la variación de circunstancias y necesidades. 

Para dar continuidad a este tema en la siguiente sección se abordan algunas de las características económicas de la regulación de los servicios públicos. 

II. Características económicas de los servicios públicos:  https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/caracteristicas-economicas-de-los.html

Bibliografía:

Solanes, Mugel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL. 

Los órganos públicos descentralizados municipales: El caso de la provisión de agua potable en el municipio de Tlalnepantla, Estado de México (1).

Como mencionamos en la entrada anterior la provisión de servicios públicos municipales puede suceder por tres vías: por instituciones de derecho público, por instituciones de derecho social, y por instituciones de derecho privado.

Para el caso del suministro a través de instituciones de derecho privado tenemos a los órganos públicos descentralizados municipales. El objetivo de esta entrada será analizar en qué consisten, cómo se diferencian algunas otras formas de gestión, y mostrar un caso práctico de provisión por esta vía para un municipio del Estado de México. 

Fernández (2002) define al órgano público descentralizado como "una persona jurídica de derecho público con el deliberado propósito de encomendarle la prestación de una actividad atribuida a la administración municipal" (Fernández, 2002, p.163). Son cuatro sus principales características (Fernández, 2002): 

1. Autonomía jurídica: Disfruta de personalidad jurídica propia.
2. Autonomía financiera: Tiene patrimonio propio.
3. Autonomía técnica: Posee un ordenamiento técnico propio.
4. Autonomía de gestión: Ejecuta cualesquiera trámites para alcanzar su cometido.

Su principal característica radica en su relación de tutela con la administración pública municipal, donde esta última ejerce control y vigilancia sobre el ente descentralizado.

Ahora bien ¿cómo se diferencia de otras formas de gestión pública de provisión de servicios municipales? Al respecto Fernández (2002) nos comenta que: 

"la desconcentración administrativa se diferencia de la descentralización administrativa por servicio en que en la primera se da una delegación o transferencia de facultades entre dos órganos de un mismo ente o persona, en tanto que en la descentralización por servicio la delegación o transferencia de facultades se registra entre dos personas diferentes[...]; además la relación entre los órganos es de jerarquía en la desconcentración, y de tutela en la descentralización." (Fernández, 2002, p.164).

A diferencia de la administración municipal centralizada, la provisión del servicio en los órganos públicos descentralizados es a través de un ente independiente con personalidad jurídica propia (más el resto de los atributos que acabamos de mencionar); mientras que en la primera la dirección y operación del servicio se da en su totalidad al interior de la administración municipal.

Una primera observación al respecto de los órganos públicos descentralizados es que poseen características sumamente interesantes, que los facultan para ejecutar de manera eficiente las funciones encomendadas (por lo menos en la teoría). En la siguiente entrada veremos el caso práctico del municipio de Tlalnepantla, Estado de México; te dejamos el siguiente video para que profundices sobre el tema (minutos 1:30 a 3:00). 

Refencias:

Fernández, J. (2002). Servicios públicos municipales. México. INAP UNAM.

       ADN Opinión. (2018, 01 de Mayo). Desconcentración y descentralización administrativa. [Video]. https://www.youtube.com/watch?v=o5nIfTn_bt8

Formas de gestión de los servicios públicos municipales ¿Cuál es la mejor?

Los servicios públicos municipales, tal como revisamos en la entrada anterior, son responsabilidad directa de los municipios mexicanos; su provisión está soportada por el artículo 115 constitucional, fracción iii.

Para nosotros como ciudadanos es fácil consumir los servicios municipales y ya, sin embargo económicamente (cómo se asignan los recursos escasos) y administrativamente (cómo se gestionan los recursos escasos) hay detrás toda una serie de eventos y actividades que deben suceder para que dichos servicios lleguen, literalmente hablando, hasta la puerta de nuestra casa. 

Para asegurar el mandato constitucional de dotar a la población de los servicios públicos municipales, dicho nivel de gobierno puede usar tres formas distintas de gestión (Fernández, 2002); cada una de estas representadas por distintos tipos de instituciones:

Instituciones de derecho público: Provistos por "entes del derecho público" (Fernández, 2002), dicho autor identifica 7:

1. Administración municipal centralizada
2. Órgano municipal desconcentrado
3. Organismo descentralizado municipal
4. Empresa de participación municipal mayoritaria
5. Asociación intermunicipal
6. Convenio
7. Fideicomiso

A este respecto podemos poner como ejemplos varios órganos desconcentrados, quienes proveen del servicios de agua potable.

Instituciones de derecho privado: En esta categoría Fernández (2002) identifica 2 subtipos, los que corresponden a los servicios públicos propios y los que corresponden a los servicios públicos impropios:

1. Gestión de servicios públicos propios por medio de particulares
1. La concesión
2. La locación
3. La subrogación
4. La gestión interesada
2. Gestión de servicios públicos impropios por medio de particulares

Instituciones de derecho social: Por último, Fernández (2002) menciona que la provisión de servicios públicos también puede darse a través de entes sociales como las cooperativas, vía al concesión o el permiso:

1. Sociedades cooperativas

Como podemos observar el "catálogo" de opciones o métodos para que un gobierno municipal provea o asegure la correcta distribución de los servicios públicos municipales es amplia. La disyuntiva es ¿qué forma de gestión es la más adecuada, y por qué? En entradas posteriores veremos que la respuesta a esta pregunta es contextual; es decir depende de la situación particular del municipio en un momento determinado.

Fernández, J. (2002). Servicios públicos municipales. México. INAP UNAM.

Los servicios públicos municipales: La normativa para México

Los servicios públicos municipales es todo aquello con lo que día a día nos relacionamos, pero poco entendemos y mucho menos asociamos. Labores cotidianas de nuestro hogar como tirar la basura, abrir la llave del grifo y beber agua (cuando es posible), caminar y saber por dónde voy gracias a la lámpara de la calle, etc., son esencialmente servicios públicos municipales, en unos casos a cargo del Estado y en otros bajo la supervisión del Estado (en entradas posteriores veremos a qué nos referimos con esto). 

El sustento legal o norma jurídica que establece qué son los servicios públicos municipales y en qué consisten, es decir aquellas actividades que son responsabilidad de los municipios, se encuentra en el artículo 115 constitucional, fracción III. La siguiente imagen detalla esquemáticamente dichos servicios. 

Fuente: https://movimientociudadano.mx/jalisco/noticias/cuales-son-las-competencias-de-un-municipio

Ahora bien como hace referencia Fernández (2002), nuestra constitución política es poco clara respecto a cuáles son servicios y cuáles son funciones municipales. En nuestra opinión podríamos caracterizar los servicios como actividades del día a día que el Estado provee y cuyo foco es cubrir algún "hueco social" para alcanzar un correcto funcionamiento de la economía; mientras que las funciones municipales son más de carácter administrativo y político, intrínsecamente ligadas al Estado en cuanto institución.

Bajo esta caracterización la provisión de agua potable es un servicio, que aunque igualmente puede proveerse al amparo de un privado, en México la mayor parte de las veces se da bajo la provisión del Estado, principalmente por razones de equidad. Al contrario una actividad como la contabilidad gubernamental puede considerarse una función municipal, toda vez que su esencia es administrar el erario público.

Es importante destacar que más allá de referir en qué sección de la constitución se encuentran señalados los servicios públicos municipales, su importancia radica en establecer su relación con la ciudadanía. En cierto sentido, dichos servicios son la primera cara del gobierno; son lo que "palpamos" y consumimos casi diariamente. Entender cómo funcionan, las distintas formas que puede haber para gestionarlos, y las últimas mejores prácticas al respecto es esencial para conocer más sobre la economía del sector público.

Referencias:

Fernández, J. (2002). Servicios públicos municipales. México. INAP UNAM.