Principales teorías sobre la intervención estatal (1)

El Estado moderno, como lo conocemos ahora, otrora no tenía las atribuciones y/o responsabilidades que actualmente lo caracterizan. En la mayor parte de los países, aunque en mayor o menor cuantía, el Estado provee servicios básicos y brinda seguridad social a sus ciudadanos (sanidad, seguro social y educación); no obstante, no siempre ha sido así. En la presente entrada enlistaremos las distintas teorías que explican la participación del Estado en la economía.

Del Estado benefactor al Estado neoliberal

Para Ayala (2004) la participación del Estado en la economía se ha venido incrementando a partir de los años treinta del siglo pasado; sin embargo dicho incremento no ha sido sostenido, pues han existido periodos de mayores o menores tasas de participación; asimismo las causas por las que el Estado ha intervenido en la economía han cambiado. Ayala (2004) las caracteriza en 3 grupos según el tipo de variables que inciden en el crecimiento del Estado:

1. Factores que afectan la demanda de bienes públicos
1.  Sistema electoral
2. Grupos de interés
3. Fallas del mercado
2. Factores que afectan la oferta de bienes públicos
1. Conducta de la burocracia
2. Eficiencia del gobierno
3. Fallas del gobierno
3. Factores que afectan el proceso político
1. Modelos decisionales
2. Modelos de gobierno
3. Tipo de régimen político

Cada uno de estos grupos tiene a su vez distintos subtipos de teorías que explican las causas de la intervención del Estado en la economía. Una vista a alto nivel de estos subtipos de teorías o enfoques nos da cuenta de la variedad de disciplinas que han aportado a este estudio, desde la economía (principalmente) hasta la ciencia política y un tanto la sociología. 

Para efectos del tópico en torno al cual gira este blog, a saber los servicios públicos municipales, desarrollaremos la teoría sobre la ley de wagner; la cual desarrollaremos en la siguiente entrada.

Referencias:

Ayala, J. (2004). Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del Estado. Miguel Ángel Porrúa-UNAM.

VIII. Sobre las reglas y las instituciones

Ya que con base en el texto de Miguel Solanes "Servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado" hemos recorrido los aspectos más importantes de la Regulación en los servicios públicos, podemos pasar a un par de reflexiones; la primera de ellas tiene que ver con la complejidad con que se deben diseñar estas reglas. Para ello recurriremos a Elinor Ostrom, quién nos plantea un programa de estudio denominado Análisis y Desarrollo Institucional, ADI, con este programa busca sintetizar la teoría de la microeconomía, la teoría de juegos, la teoría de costo de transacción, la teoría de elección social, la teoría de elección pública, la teoría constitucional y las teorías de los bienes públicos y los bienes comunes (Ostrom 2005).  Con el programa ADI, ella pretendía superar las barreras creadas por los diferentes lenguajes asociados a los diferentes niveles de análisis como a las diferentes disciplinas para ayudar a resolver problemas de acción colectiva en múltiples regiones, países y situaciones.

Antes de pasar a nuestra reflexión es necesario mencionar como antecedente que en 1995 Sue Crawford y Ostrom publican "A Grammar os institutions" en la que proponen una gramática de las instituciones útil para:

1. Especificar los modos de combinación de las reglas institucionales;
2. Construir un conjunto ilimitado de posibilidades analíticas a partir de una lista finita de reglas

Sobre las reglas Ostrom (2005) señala lo siguiente "no somos conscientes de todas las reglas, normas y estrategias que seguimos" En este sentido, las oportunidades y restricciones a las que nos enfrentamos, la información o beneficios que obtenemos, se ven influidos por reglas. Es particularmente importante que los individuos que elaboran las reglas en una situación concreta comprendan cómo estas influyen en las acciones y resultados. 

Ostrom señala que el concepto de reglas es esencial en el análisis de las instituciones,  debemos apuntar que de acuerdo a Max Black, se identifican cuatro usos de este: como regulaciones, como instrucciones, como preceptos y como principios. 

En lo que concierne el primer uso, se refiere a algo que ha sido establecido por un autoridad y que obliga a los sujetos a actuar de determinada forma, ya sea a través de la permisión o prohibición. 

Ostrom sugiere que se puede ocupar en las reglas como un conjunto de instrucciones que permitan crear una situación de acción en un entorno particular. Si estas reglas, que pueden no ser necesariamente escritas, son bien comprendidas y aplicadas en una comunidad ordenada habrá pocos casos en que los individuos las desobedezcan.  

En este sentido vale la pena considerar que hay unas reglas denominadas operativas que los sujetos aplican para la toma de decisiones, esto puede llevar a establecer un habito social que hace posible que los sujetos adquieran consciencia de la adopción y aceptación de estas.

Una vez que hemos comprendido las reglas operativas, tratamos de entender de dónde proceden y, en una sociedad gobernada por la "ley" según Ostrom (2005) "el marco legal general en vigor hallará sus fuentes en acciones que se hayan tomado en escenarios constitucionales, legislativos y administrativos, junto con las decisiones reguladoras tomadas por determinados individuos en diversos escenarios particulares".

Hasta aquí el recorrido que Ostrom nos plantea para comprender la diversidad institucional y, en este marco, comprender el establecimiento de las reglas, entendidas como regulación. Nos sugiere que al estudiarla en relación a la prestación de los servicios públicos, debemos preguntarnos de dónde vienen, qué buscan y si son coherentes con el objetivo que persiguen, si lo son entonces las comprenderemos, las aceptaremos y las adoptaremos como hábito social, lo cual plantea beneficios que perduran en el tiempo. 

En el siguiente enlace hablaremos sobre:

IX. La intervención del estado en la regulación de los servicios públicos

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/ix-la-intervencion-del-estado-en-la.html

Bibliografía:

Ostrom, E. (2015). Comprender la diversidad institucional. Fondo de Cultura Económica.

VII. Conceptos legales en la regulación de los servicios públicos.

Según Solanes (1999) en su proyección legal, las entidades encargadas de los servicios públicos están sujetas al control público en función del bienestar general. Este control se justifica por las condiciones monopólicas de muchos de los servicios que por su importancia; por un lado, como servicios esenciales para los consumidores y por otro por su importancia para la organización económicamente así como también por falta de otras opciones. 

En otras palabras, las empresas que suministran los servicios públicos sustituyen al Estado en la provisión de estos. Entonces se convierten en servidores públicos que desempeñan una función del estado y por consiguiente están sujetas a regulación.

Es importante mencionar que los conceptos legales de la regulación no son estáticos, van cambiando de acuerdo a las necesidades que se presenten en los contextos particulares. 

A continuación presentamos algunos de los conceptos más representativos: 

1. Redito del concesionario

Se refiere a los parámetros que determinan la rentabilidad total para el concesionario del servicio público y su vinculación con las tarifas o precios. Esta puede darse en forma de: 

1. Control de los precios: Cuando la privatización, por su diseño, no se ve acompañada de competencia, hay necesidad de controlar los precios. 
2. Tasas de retorno razonable:Se argumenta que ya que la empresa puede transferir sus costos de operación, no tiene incentivos para ahorrar dado que pueden cobrar el retorno sobre el capital invertido en el precio de los servicios públicos. Entonces, las empresas tendrán incentivos para sobre invertir. Por esta razón deben fijarse una taza adecuada de retorno razonable. 
3. Sistema de precio máximo: Se fija un precio tope en función de la variación del indice de precios al consumidor al que se resta un ajuste en función del potencial de eficiencia. se entiende que el sistema sería temporal hasta que la competencia regulara los precios.

2.- La prestación de servicios públicos

Se refiere a que cuando ocurre el ingreso de los proveedores al servicio público, este debe encontrarse sujeto a autorización del Estado. Cuando estos servicios sean monopolios hay condiciones de prestación que deberán estar sujetas a seguimiento a fin de que el concesionario obtenga rentas monopólicas a costa de los usuarios. 

3.- Determinación del área de prestación de servicios

Esta debe basarse en dos objetivos primordiales:

1. Asegurarse de no dejar áreas sin servicio;
2. Crear áreas que permitan lograr economías de escala

4.- Obligaciones  genéricas de los concesionarios

1. Atender a la totalidad de usuarios dentro de su área de servicio;
2. Prestar servicio seguro y adecuado para satisfacer la demanda inmediata;
3. atender a todos sin crear discriminaciones arbitrarias o injustas;
4. cobrar un precio justo y razonable

 5.- Derechos genéricos de los concesionarios

1. Protección legal de sus propiedad
2. Derecho a cobrar un precio justo por sus servicios
3. tasas de regulación a las que el servicio esta sujeto debe ser razonable;
4. En algunos casos tienen el derecho a la protección de la competencia dentro de su área de servicio

Hay algunos otros temas que deben ser considerados en el estudio de la regulación de los servicios públicos. Sin embargo en las siguientes secciones buscaremos establecer reflexiones sobre casos particulares en relación a este tema tan interesante. 

En la siguiente sección abordaremos aspectos relacionados a la regulación y las instituciones 

 VIII.  Sobre las reglas y las instituciones

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/viii.html

Bibliografía:

Solanes, Miguel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL.

Los servicios públicos municipales ¿Cuál es su razón de ser económica?

En las pasadas entradas hablamos sobre qué son los servicios públicos municipales, cuál es su sustento jurídico y cuáles son sus distintas formas de gestión; incluso vimos un ejemplo práctico para el municipio mexicano de Tlalnepantla, Estado de México. Ahora es tiempo de explicar brevemente cuál su sustento económico; es decir, cómo la provisión de servicios públicos municipales ayuda a una mejor distribución de los recursos escasos. Para ello la teoría económica de las fallas del mercado nos ayudará al respecto.

En teoría económica las fallas de mercado son una asignación ineficiente de recursos por parte del mercado (Echenique, 2020); dentro de éstas, los bienes públicos son los que nos interesan. El esquema mostrado a continuación enumera cada una de ellas y cómo impactan a dos variables sociales clave de una economía: la eficiencia y la equidad.

Fuente: Elaboración propia con base en Stiglitz (2000)

Como mencionábamos los bienes públicos son aquellas fallas del mercado que más están relacionadas con la provisión de servicios públicos municipales, pero ¿en qué sentido? Comencemos por definir qué es un bien público. 

Los bienes públicos son aquellos cuyo consumo es no rival (si yo lo consumo, alguien más puede consumirlo al mismo tiempo) y que pueden ser o no exclusivos (es decir no puedo excluir a nadie de su consumo); Stiglitz (2002) habla de bienes públicos puros cuando un bien cumple con las dos características mencionadas. Las implicaciones económicas más importantes sobre este tipo de bienes es que su mera existencia conlleva, dadas sus particularidades, a un subconsumo o suministro insuficiente por parte del mercado (Stiglitz, 2000).

Si tratamos de relacionar el concepto de bienes públicos con la provisión de servicios públicos municipales nos daremos cuenta de que varios de éstos cumplen con las características mencionadas; veamos el caso más fehaciente: el del alumbrado público.

Al instalar una lámpara en una calle, ya sea en una muy transitada o una poco concurrida y prescindiendo sí un particular o un ente público es quien la provee, la luz de la lámpara alumbra a cualquiera que pase (su consumo es no rival); y no puedo excluir a nadie de su consumo (para ello tendría que cerrar la calle, o desarrollar un costoso mecanismo que detectara que sí alguien no ha pagado su cuota por el uso de la lámpara, ésta se apagara).

Como estos hay otros servicios públicos cuya provisión, por sus características económicas, es de suyo problemática. Por ello, el Estado interviene y los provee; pues de otra manera se consumiría menos (subconsumo) o el suministro sería poco para cubrir la demanda (insuficiencia).

Referencias: 

Stiglitz, Joseph E. (2000). La economía del sector público. 3ª edición, Antoni Bosch.

Echenique, X. (2020). Análisis de las fallas de mercado, visiones ortodoxas y heterodoxas, incluyendo J. Stiglitz, P. Krugman., y J. Tirole. Economía informa.

VI. Regulación social y económica

 

Ilustración tomada de Legalium 

La regulación juega un papel determinante en la provisión de servicios públicos. En este sentido, Solanes (1999) describe dos tipos; la regulación social y la regulación económica, mismas que se describen a continuación: 

Regulación social

Abarca los siguientes aspectos

 1. Información general

La regulación de la información es requerida porque los déficits de información dan lugar a fallas de mercado. Las mejoras de la información pueden mejorar los mercados e incrementar la eficiencia en la asignación de bienes y servicios. Por otro lado, la información es básica para nuestro ejercicio y protección de los derechos humanos. También tiene efectos distributivos y de protección de intereses públicos como la salud. En este sentido, la regulación de la información, establece qué información debe proveerse. 

Segun Solanes (1999) la legislación debe establecer penalidades serias, personales y solidarias con las compañías de servicios, por violaciones a las obligaciones en esta materia.

2.- Estándares y patrones

Las legislaciones pueden establecer diferentes tipos de patrones y estándares:

• Los de resultado no suponen ningún tipo de requisitos para procesos o productos, pero si se derivan de ciertas consecuencias dañinas a partir de los procesos o los productos.
• Los de performance: requieren condiciones de calidad en el abastecimiento, pero dejan libertad respecto de cómo cumplirlas

3. Regulación en un mercado o federación internacional

La proliferación de medidas regulatorias en un sistema integrado, con orígenes en cada  una de las unidades del sistema es un fenómeno que puede traducirse en barreras para el comercio

4. Aprobación previa

Es una técnica regulatoria que reconoce antecedentes en los gremios medievales, en sus prácticas monopólicas y en las patentes reales, aplicables a actividades también monopólicas.

5. Instrumentos económicos

Se trata de reemplazar o complementar la compulsión legal, con mecanismos basados en incentivo económicos.

6. Regulación privada

Aquella que se deriva del derecho privado a través de los sistemas de derechos inalienables, que prohíben el objeto de ciertos contratos, o imponen ciertas cláusulas en forma obligatoria, o que determinan que las reglas sobre compensación de daños prevalecen sobre los contratos privados de exoneración correspondientes.

Regulación económica

1. Propiedad pública

No es necesariamente una forma de regulación pero se la justifica por sus objetivos los        cuales pueden formar parte del tema regulatorio. 

2.  Las privatizaciones

Estas han respondido a distintos objetivos, como la mejora general de la economía,              reducciones del gasto y la intervención pública, la deuda externa, la falta de crédito público  y las mejoras en la eficiencia de las empresas, aparte de una motivación filosófica y otra    política.  

En el siguiente enlace podrás acceder a la sección 

VII Conceptos legales en la regulación de los servicios públicos

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/vii-conceptos-legales-en-la-regulacion.html

Bibliografía:

Solanes, Miguel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL. 

V. Falencias regulatorias

 

Con la aplicación de la regulación comenzaron a notarse algunas fallas que impedían obtener los resultados esperados. Ante tales circunstancias surgieron cuestionamientos del por qué la regulación no obtenía funcionaba. Entre los motivos se incluyen la información defectuosa, confusión entre el ente regulados y el regulado. Se cuestionó además la racionalidad de “captura” de las actividades de interés público por grupos de interés especial como sindicatos, prestadores públicos de servicios.

A continuación retomamos lo que Miguel Solanes nos dice al respecto de las fallas de regulación:

1. Procesos de elección o decisión pública

Asumen relevancia significativa los grupos de interés con mas capacidad de influencia, económica y unicidad de intereses, que los que representan a los consumidores y otros interés públicos más difusos. En consecuencia los legisladores estarán expuestos a la influencia de estos grupos y a producir los productos regulatorios que estos desean.

 2. Aspectos prácticos de las violaciones a la regulación

a)¿responsabilidad objetiva o subjetiva?

Esta pregunta se refiere a sí una vez aprobada la regulación, se configuran por culpa o intento de alguien  de cometer la acción violatoria o si por el contrario, producido un resultado en la violación de la norma regulatoria, procede la responsabilidad con todas sus consecuencias.  

b)¿responden las corporaciones?

En esta pregunta, dado que la mayoría de los servicios públicos son suministrados por corporaciones, se cancelaría totalmente el papel regulatorio si la responsabilidad fuera meramente personal. 

c) Es una responsabilidad exclusiva o solidaria?

La eficacia de la regulación parece indicar que debe tratarse de una responsabilidad solidaria entre la corporación que presta los servicios y la persona a la que dentro de la firma puede atribuírsele la falta.

d) ¿Quién tiene derecho a invocar la violación de la regulación y deducir la acciones consecuente?

Es conveniente que las acciones que supongan violación de la regulación sean deducidas tanto por las partes afectadas como por el regulador.

e)¿ cuales son las consecuencias el incumplimiento con los mandatos regulatorios?

Pueden ser desde multas o prisión hasta en algunos países, los sistemas obligan a los regulados a emitir acciones corporativas que pasan a un fondo estatal. 

3. Instituciones y “rendición de cuentas”

Se refiere a la protección respecto de la arbitrariedad y sus proyecciones: abusos de posiciones de mercado, ataques a la propiedad, rentas monopólicas.

4.- Nivel jurisdiccional del derecho regulatorio

¿Cuál debería ser el nivel más bajo o más alto en que se aplique la regulación ?

Con la proliferación de acuerdos regionales y globales el tema adquiere otra disensión, por la vinculación de las organizaciones y el nivel regulatorio adecuado para la región.

5. Consideraciones de interés privado

La regulación no puede ser fragmentada, la misma debe ser objeto de análisis caso por caso.

6. Organización del ente regulador

En algunos sistemas se critica que los entes reguladores no tienen suficiente independencia o recursos para servir efectivamente a los interés del consumidor y por otro, ofrecer garantías de independencia política frente a las empresas licencias para prestar un servicio.

Se debe respaldar la necesidad de un ente regulador independiente

7. La autorregulación

Existen casos de autorregulación que plantean el problema si en la práctica son un ejemplo típico de subvención de la regulación a los intereses que pretende regular. La autorregulación es criticada desde el punto de vista legal en dos aspectos

• El poder regulatorio no esta sujeto a ningún control social
• Hay abusos, toda ve que las reglas de una autorregulación afectan a terceros
• Se afecta la separación de poderes, como el económico.

8. Controles y rendición de cuentas por parte de los reguladores

En cuanto entidades publicas, están sujetos a formas de regulación o control:

• Financiera: aboga por el no desperdicio de los recursos y la minimización de los costos de administración 
• Procedimental: existencia de procedimientos equitativos en función del interés público
• Sustantiva: procura lograr que las reglas y decisiones que se dicten y adopten sean en sí mismas justificables en términos del interés público. 

9 Limites a los controles sobre los reguladores

Cuando el ente regulador tiene conocimientos tan superiores desde el punto de vista técnico, que superan a los del mandatario principal, resulta muy difícil que este último pueda efectuar una supervisión adecuada, en estos casos los controles a los entes reguladores impondrá los limites para evitar que el ente regulador no "se desmande".

10.  Controles estructurales

Estos controles provienen de instituciones como tribunales de cuentas en materia financiera y contable, en casos de incompetencia o ineptitud, o irregularidades procesales.

11. Debido proceso y garantía de la defensa

Las decisiones regulatorias respecto de las personas o firma individuales están limitadas por la obligación de respetar las regla del debido proceso, es decir, el derecho a la defensa y a presentar pruebas y ser escuchado por el ente encargado de la decisión.

12. Control judicial

El fundamento del sistema democrático es la independencia  del poder judicial y su capacidad para controlar los actos del gobierno, en relación a la regulación y los servicios públicos.

Te invitamos a revisar nuestra siguiente sección :

VI.  Regulación social y económica 

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/regulacion-social-y-economica.html

Bibliografía:

Solanes, Miguel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL. 

IV. Regulación en función del interés público

 

La intervención regulatoria se justifica en función del interés público y esta varía en función del tiempo, lugar, valores sociales y contexto de cada municipio, estado o país. Sin embargo, esta heterogeneidad hace difícil elaborar un modelo aplicable a distintos casos.  Aunado a ello, cuando se producen fallas de mercado que afectan los hechos de la realidad sobre los cuáles aplica el derecho privado, se abre camino a la posibilidad de regulación. 

Según Miguel Solanes (1999) las fallas de mercado más relevantes son aquellas en que no se cuenta información perfecta, no existe competencia efectiva o se dan externalidades.  A continuación se describen estas fallas en relación a la regulación de los servicios públicos:

 1.Monopolios conductuales

El proceso de conversión de los sistemas de servicios públicos para pasar a un sistema de mercados ha presentado una serie de problemas, entre otros el que implica un cambio de los monopolios a la competencia.

Si bien se espera que existan instalaciones o actividades que lleguen a ser no monopólicas, existen otras como los sistemas de transmisiones eléctricas, de transporte de gas, y de estaciones de trenes y vías Ferreras o acueductos, que por sus características hacen difícil (distribución en red) o imposible su duplicación, entonces deben ser abiertos al uso por agentes externos y aun por la competencia.

2. Monopolios naturales

En el caso especial de los monopolios naturales, en que los costos marginales y promedio de producir unidades adicionales de producto decrecen mientras más se produce se permite la existencia del monopolio bajo una regulación más especifica aplicable a las distintas facetas de la actividad económica.

3. Bienes Públicos

La provisión del bien, la manera de financiar la actividad y las cantidades de los bienes que deben producirse se dejan a criterio del Estado, a través de distintos mecanismos.

4. Externalidades

Se debate cual es el nivel de intervención adecuado, en este sentido, lo importante es determinar qué se considera una externalidad que debe ser controlada.

5. Déficit de información y racionalidad acotada

El mercado y el derecho privado parten del supuesto de contar con información adecuada, perfecta. Cuando esto no se da, ello podría significar la intervención regulatoria, por cuanto esta falencia afecta la eficiencia de la asignación de recursos, pues no se maximiza la utilidad.

6. Problemas de coordinación

En el derecho privado, los contratos proveen maneras más o menos aceptables de coordinación que conjuntamente con las compensaciones y los derechos de propiedad, procuran de alguna manera solucionar las complejidades de los costos de transacción. La manera de hacerlo es estableciendo patrones de comportamiento y obligaciones recíprocas que operen de algún modo como cláusulas o principios residuales, supletorios o subsidiarios de tipo general y de esta manera se estandarizan conductas y soluciones.

7. Cuestiones macroeconómicas

Se refiere a situaciones emergentes de gran magnitud que necesariamente requiere la intervención del Estado como mecanismo ordenador.  Ejemplo de ello podría ser un terremoto, inundación, guerra, etc. 

Es importante precisar que la regulación esta en permanente evolución, tratando de encontrar un nivel apropiado en las formas en que se define, el alcance de su aplicación y las formas en que esta se da. 

Debido a esta constante búsqueda se han detectado lagunas, errores y desaciertos que obstaculizan la adecuada aplicación de la regulación en los servicios públicos. 

Para ahondar sobre el tema te sugerimos ver el siguiente video: 

En la siguiente sección se abordaran las Falencias regulatorias y sus características. 

V. Falencias regulatorias: https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/falencias-regulatorias.html

Bibliografía: 

Solanes, Miguel (1999). Servicios públicos y Regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado, Serie recursos naturales e Infraestructura, No. 2, Santiago de Chile, CEPAL.