La terciarización de los servicios públicos municipales (2)

La pasada entrada analizamos qué es la terciarización de servicios públicos municipales y algunos datos sobre esta práctica para México. Ahora revisaremos un ejemplo de los factores que la determinan, mediante un análisis econométrico con evidencia empírica para España, el cual fue propuesto por Rámio (2012).

El propósito de su análisis fue "indagar hasta qué punto, con independencia de que la naturaleza de determinados servicios propicie su provisión externa (y que podría denominarse ‘servicios externalizables’), la existencia de ciertos factores políticos e institucionales presentes en algunos ayuntamientos del sistema administrativo español marcan una tendencia a la externalización” (Ramió, 2012, p. 381)". Para ello se planteó utilizar las siguientes variables: 

Variable dependiente: Porcentaje de servicios externalizados por cada ayuntamiento, a partir de una lista de 30 servicios públicos locales.

Variables independientes: 

X1: Orientación y fortaleza política del gobierno local.

X2: La situación de estrés fiscal del gobierno local.

X3: Características del empleo público local.

X4: Posiciones internas en la administración municipal.

X5: Contexto de la ciudad.

Cabe destacar que, para cada una de estas variables independientes, el autor estableció previamente una serie de hipótesis sobre la dirección o comportamiento de la variable, en función de lo que dictaba la literatura en la materia analizada previamente; pueden consultarse aquí. Los resultados del modelo fueron (Rámio, 2012): 

Sobre la orientación y fortaleza política del gobierno local...

a) La orientación política del gobierno local no aparece como significativa, validando la H1a en relación con la no incidencia de dicha variable en el nivel de externalización de servicios públicos.

b) En relación con la hipótesis H1b, más que la orientación política del ayuntamiento, lo importante es su fortaleza política y estabilidad, pero en el sentido inverso, es decir, son los equipos más débiles los que optan en mayor medida por la externalización de servicios públicos locales.

Sobre la situación fiscal del gobierno local: el estrés fiscal...

a) La variable asociada a la carga financiera de los gobiernos locales no aparece como significativa para dar cuenta del nivel de externalización, y por lo tanto no permiten validar la H2.

Sobre las características del empleo público local... 

a) Los resultados del modelo no permiten validar la hipótesis referida al nivel de tecnificación de los servicios centrales considerando el personal funcionario (H3a) como indicador de las capacidades de diseño, control y evaluación de externalizaciones; la decisión de externalizar tiende a no considerar las capacidades internas de la corporación local.

b) Esta variable concentra la mayor parte del peso significativo al registrar la mayor significación del conjunto de variables consideradas. El resultado puede interpretarse como reflejo de una variable latente como es la oposición a la externalización de las organizaciones sindicales, que suelen tener una mayor presencia entre el colectivo de personal laboral.

Sobre las posiciones internas en la administración municipal... 

a) El modelo permite validar la incidencia del colectivo de gerentes locales en el nivel de externalización (H4).

Y por último sobre el contexto de la ciudad... 

a) Los resultados del modelo permiten confirmar la relación entre ayuntamientos que se encuentran en un área metropolitana y un mayor nivel de externalización de servicios públicos (H5).

A partir de los resultados del modelo el autor propone una caracterización de ayuntamientos (o municipios); es decir sí ciertos municipios presentan tales características serán más propensos a "exterrnalizar" sus servicios públicos, a los cuales llama "ayuntamientos 'externalizadores'". En palabras de autor son aquellos "en los que aparece un mayor porcentaje de personal funcionario (es decir, menor porcentaje de personal con vinculación laboral equivalente a la utilizada en el sector privado), que cuenta con figuras directivas gerenciales, con equipos de gobierno relativamente débiles y que se encuentran en áreas metropolitanas” (Rámio, 2002, p. 400).

Como reflexión final, podemos observar que la terciarización (o externalización) de servicios públicos municipales es multifactorial, y para el caso de España el tipo de plantilla laboral (sindicalizada o no) tiene mayor peso en su determinación. Valdría la pena replicar este análisis para México y así conocer si las mismas variables inciden de igual manera.

Referencias:

Ramió, C. (2012). Provisión de servicios públicos en el contexto de la administración local de España. Gestión y Política Pública. México

La terciarización de los servicios públicos municipales (1)

 A lo largo de este blog hemos hablado sobre qué son los servicios públicos municipales, sus distintas formas de gestión y algunos casos concretos para México.

Como vimos la provisión de estos servicios puede darse a través de entes públicos, privados o sociales. Dicho lo anterior en esta entrada y la siguiente analizaremos cómo pueden proveerse de forma privada, bajo una modalidad específica: la terciarización.

Continuando con el texto de Fernández (2002), la terciarización de servicios públicos se da a través de la figura de la concesión o la locación. Por concesión debemos entender "una operación por la cual un particular se encarga, a sus gastos riesgos y peligros, del funcionamiento de un servicio público y, en su caso, de la ejecución de obras públicas, gracias a la transmisión temporal de derechos del poder público, de manera reglamentaria, y merced a una remuneración prevista contractualmente" (Fernández, 2002, p. 171); por otra parte la locación consiste en "un sistema por cuya virtud la administración pública 'locataria' encarga a un particular 'locador', por un tiempo determinado y mediante la remuneración convenida de antemano, la prestación de un servicio público gratuito u oneroso, por lo general ya organizado." (Fernández, 2002, p. 172)

Los factores que explican la terciarización de servicios son variados, pero sobre todo se recurre a estos mecanismos en virtud del ahorro de recursos que representa; para el caso de México se tiene documentado que esta práctica comenzó a ganar popularidad desde el año 2011 (Ortiz, 2011). De acuerdo con esta misma fuente, los ahorros por "terciarizar" servicios representaban para los estados entre 10 y 40 % de gastos gubernamentales (ibidem); son los municipios grandes y urbanos quienes para el caso de nuestro país recurren más a este mecanismo de provisión.

No obstante, para algunos expertos en la materia dicha práctica se aleja de la esencia del servicio público, pues se subcontratan servicios que deberían ser labores propias del gobierno (Jiménez, 2021). Cabe aclarar que no debe confundirse esta práctica con la terciarización de nómina o de empleados, es decir que los funcionarios de una administración pública (federal, estatal o municipal) estén contratados por un tercero.

En la siguiente entrada revisaremos los factores que inciden en la externalización de servicios públicos municipales, con evidencia empírica para España.

Referencias:

Fernández, J. (2002). Servicios públicos municipales. México. INAP UNAM.

Jiménez, N. (2021, 7 de enero). Desde 2012 gobiernos estatales y municipales contratan 'outsourcing': experto. La jornada. https://www.jornada.com.mx/notas/2021/01/07/politica/desde-2012-gobiernos-estatales-y-municipales-contratan-outsourcing-experto/ 

Ortiz, F. (2011, 1 de noviembre). Crece outsourcing en sector público. Alcaldes de México. https://www.alcaldesdemexico.com/expediente-abierto/crece-outsourcing-en-sector-publico/

X. Reflexiones en torno a la regulación de los servicios públicos

Para esta última entrada de la serie sobre regulación de los servicios públicos, nos gustaría hacer una reflexión en torno a los procesos de toma de decisión sobre las reglas o regulación.  Es usual que en estas tomas de decisión los usuarios no se encuentren representados, esto trae como consecuencia que la protección de sus derechos no se encuentre garantizada. Por tanto la regulación no cumple en muchos casos con sus objetivos primordiales. 

Son tres los temas básicos que se descuidan:

1. El acceso a los servicios
2. La equidad en los servicios
3. La información, ya que los sistemas no son abiertos en la mayoría de los casos

Por otro lado, Según Miguel Solanes (1999) hay reclamos comunes entre los consumidores, entre ellos destacan los siguientes:

1. Que los principios de prestación de servicios se homologuen a todos los servicios
2. El criterio para la asignación de la empresa sea la del retorno razonable
3. Que los entes reguladores publiquen bajo qué criterios se fijan las tarifas de los servicios
4. La posibilidad de participación informada y oportuna en los debates 
5. Se justifiquen las decisiones 

Cuando los individuos participan genuinamente en la toma de decisiones sobre algún asunto público, de forma transparente y democrática, se tiene a favor que buena parte de los acuerdo alcanzados serán cumplidos, incluso sin la necesidad en ocasiones de la existencia de códigos y reglamentos de carácter legal. 

En nuestro país es incipiente aún la regulación participativa. En general los procesos de inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones se encuentran aún en una fase inicial, exploratoria, por así decirlo.  Sin embargo, sociedades participativas y criticas es la aspiración para la construcción de un modelo de Estado más eficiente. 

En el siguiente video se aborda de manera amplia y sencilla la regulación de los servicios públicos. 

   

IX. La intervención del estado en la regulación de los servicios públicos

Hasta esta sección hemos establecido los temas centrales en el estudio de la regulación de los servicios públicos. Ahora toca revisar algunas consideraciones teóricas que desde el enfoque Keynesiano  aportan reflexiones sobre el diseño de esta regulación. 

En primer lugar José Ayala Espino nos recuerda que la teoría Keynesiana "modela una teoría económica capitalista en la cual existen conflictos y fricciones; en consecuencia, la coordinación económica entre los agentes no es un resultado espontaneo que surja del mercado" (2004).

Keynes sugiere que las fallas microeconómicas del mercado se extienden a la coordinación macroeconómica entre agentes y mercados ya que influyen mutuamente.

En esta línea, cuando se trata de elegir una política, se plantea un problema típico de elección social, para el cual el procedimiento de elección es importante ya que las opciones no son neutrales en términos políticos ni sociales ya que reflejan los intereses de los grupos que se encuentran dentro y fuera del gobierno que buscaran imponer la opción que más beneficios les reditué.  Es importante recalcar que la elección de alguna opción ocurre en un marco de restricciones económicas, institucionales y sociales. 

En otras palabras, en la economía coexisten tanto mercado y Estado son mecanismos de asignación de recursos, pero con diferentes objetivos. En este sentido, el Estado debe jugar un papel central en establecer un marco institucional favorable para la coordinación entre agentes económicos y en la regulación de los servicios públicos. Esta coordinación es central para la protección de los derechos tanto de las empresas proveedoras de servicios públicos como de los usuarios de estos.  

Te invitamos a continuar leyendo nuestra siguiente sección.

X. Reflexiones en torno a la regulación de los servicios públicos

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/02/x-reflexiones-en-torno-la-regulacion-de.html

Bibliografía:

Ayala E. José (2004). Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del Estado. 2ª edición, México, Migue Ángel Porrúa-UNAM, pp: 181-241.

Principales teorías sobre la intervención estatal (2)

Después de haber enlistado algunas de las teorías más relevantes acerca de las causas de la intervención del Estado en la economía, en esta entrada revisaremos una de las más que más consenso tiene entre los estudiosos del tema (Ayala, 2004): la ley de Wagner.

Enmarcada en el subgrupo de "Demanda de bienes públicos" (como variable a la que se atribuye el crecimiento del Estado), esta ley explica el crecimiento del Estado como consecuencia inherente al desarrollo capitalista, que con ello afecta dos componentes de una economía con sector público: bienes y servicios públicos y transferencias y subsidios (Ayala, 2004).

Ayala (2004) hace énfasis en tres subtipos de gasto público que se verán afectados debido al desarrollo económico:

1. Gastos en bienes y servicios públicos.
2. Gastos en distribución del ingreso.
3. Gastos en infraestructura.

La relación lógica detrás del crecimiento de estos tres tipos de gasto es la siguiente: conforme avanza el progreso técnico y social, la sociedad demanda más bienes y servicios públicos de todo tipo; incluso suponiendo que la población no creciera se prevé que las necesidades de la ciudadanía cambien, tanto en calidad como en tipo. El crecimiento económico, asimismo, conlleva que la brecha entre los estratos más altos y bajos de la población se ensanche, por lo cual el Estado deberá intervenir para redistribuir el ingreso por la vía de las transferencias (monetarias o en especie), o simplemente a través de programas o políticas públicas, las cuales evidentemente consumen recursos del erario. Por último, conforme la economía está en proceso de "maduración" las industrias se expanden y requieren mayor apoyo en lo que se refiere a contar con las condiciones básicas para su desenvolvimiento: infraestructura física e infraestructura social (normas e instituciones).

A la luz de esta teoría los servicios públicos deberán crecer y renovarse continuamente pues la tendencia de la economía será crecer y desarrollarse, y con ello la mayor parte de los sectores de la economía.

Como conclusión podemos observar que la provisión de servicios públicos no es tan sencilla como parece; detrás está todo un entramado económico, político y social que influye en cómo se proporcionan a la población, y en qué medida.

Referencias: 

Ayala, J. (2004). Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del Estado. Miguel Ángel Porrúa-UNAM.

Principales teorías sobre la intervención estatal (1)

El Estado moderno, como lo conocemos ahora, otrora no tenía las atribuciones y/o responsabilidades que actualmente lo caracterizan. En la mayor parte de los países, aunque en mayor o menor cuantía, el Estado provee servicios básicos y brinda seguridad social a sus ciudadanos (sanidad, seguro social y educación); no obstante, no siempre ha sido así. En la presente entrada enlistaremos las distintas teorías que explican la participación del Estado en la economía.

Del Estado benefactor al Estado neoliberal

Para Ayala (2004) la participación del Estado en la economía se ha venido incrementando a partir de los años treinta del siglo pasado; sin embargo dicho incremento no ha sido sostenido, pues han existido periodos de mayores o menores tasas de participación; asimismo las causas por las que el Estado ha intervenido en la economía han cambiado. Ayala (2004) las caracteriza en 3 grupos según el tipo de variables que inciden en el crecimiento del Estado:

1. Factores que afectan la demanda de bienes públicos
1.  Sistema electoral
2. Grupos de interés
3. Fallas del mercado
2. Factores que afectan la oferta de bienes públicos
1. Conducta de la burocracia
2. Eficiencia del gobierno
3. Fallas del gobierno
3. Factores que afectan el proceso político
1. Modelos decisionales
2. Modelos de gobierno
3. Tipo de régimen político

Cada uno de estos grupos tiene a su vez distintos subtipos de teorías que explican las causas de la intervención del Estado en la economía. Una vista a alto nivel de estos subtipos de teorías o enfoques nos da cuenta de la variedad de disciplinas que han aportado a este estudio, desde la economía (principalmente) hasta la ciencia política y un tanto la sociología. 

Para efectos del tópico en torno al cual gira este blog, a saber los servicios públicos municipales, desarrollaremos la teoría sobre la ley de wagner; la cual desarrollaremos en la siguiente entrada.

Referencias:

Ayala, J. (2004). Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del Estado. Miguel Ángel Porrúa-UNAM.

VIII. Sobre las reglas y las instituciones

Ya que con base en el texto de Miguel Solanes "Servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado" hemos recorrido los aspectos más importantes de la Regulación en los servicios públicos, podemos pasar a un par de reflexiones; la primera de ellas tiene que ver con la complejidad con que se deben diseñar estas reglas. Para ello recurriremos a Elinor Ostrom, quién nos plantea un programa de estudio denominado Análisis y Desarrollo Institucional, ADI, con este programa busca sintetizar la teoría de la microeconomía, la teoría de juegos, la teoría de costo de transacción, la teoría de elección social, la teoría de elección pública, la teoría constitucional y las teorías de los bienes públicos y los bienes comunes (Ostrom 2005).  Con el programa ADI, ella pretendía superar las barreras creadas por los diferentes lenguajes asociados a los diferentes niveles de análisis como a las diferentes disciplinas para ayudar a resolver problemas de acción colectiva en múltiples regiones, países y situaciones.

Antes de pasar a nuestra reflexión es necesario mencionar como antecedente que en 1995 Sue Crawford y Ostrom publican "A Grammar os institutions" en la que proponen una gramática de las instituciones útil para:

1. Especificar los modos de combinación de las reglas institucionales;
2. Construir un conjunto ilimitado de posibilidades analíticas a partir de una lista finita de reglas

Sobre las reglas Ostrom (2005) señala lo siguiente "no somos conscientes de todas las reglas, normas y estrategias que seguimos" En este sentido, las oportunidades y restricciones a las que nos enfrentamos, la información o beneficios que obtenemos, se ven influidos por reglas. Es particularmente importante que los individuos que elaboran las reglas en una situación concreta comprendan cómo estas influyen en las acciones y resultados. 

Ostrom señala que el concepto de reglas es esencial en el análisis de las instituciones,  debemos apuntar que de acuerdo a Max Black, se identifican cuatro usos de este: como regulaciones, como instrucciones, como preceptos y como principios. 

En lo que concierne el primer uso, se refiere a algo que ha sido establecido por un autoridad y que obliga a los sujetos a actuar de determinada forma, ya sea a través de la permisión o prohibición. 

Ostrom sugiere que se puede ocupar en las reglas como un conjunto de instrucciones que permitan crear una situación de acción en un entorno particular. Si estas reglas, que pueden no ser necesariamente escritas, son bien comprendidas y aplicadas en una comunidad ordenada habrá pocos casos en que los individuos las desobedezcan.  

En este sentido vale la pena considerar que hay unas reglas denominadas operativas que los sujetos aplican para la toma de decisiones, esto puede llevar a establecer un habito social que hace posible que los sujetos adquieran consciencia de la adopción y aceptación de estas.

Una vez que hemos comprendido las reglas operativas, tratamos de entender de dónde proceden y, en una sociedad gobernada por la "ley" según Ostrom (2005) "el marco legal general en vigor hallará sus fuentes en acciones que se hayan tomado en escenarios constitucionales, legislativos y administrativos, junto con las decisiones reguladoras tomadas por determinados individuos en diversos escenarios particulares".

Hasta aquí el recorrido que Ostrom nos plantea para comprender la diversidad institucional y, en este marco, comprender el establecimiento de las reglas, entendidas como regulación. Nos sugiere que al estudiarla en relación a la prestación de los servicios públicos, debemos preguntarnos de dónde vienen, qué buscan y si son coherentes con el objetivo que persiguen, si lo son entonces las comprenderemos, las aceptaremos y las adoptaremos como hábito social, lo cual plantea beneficios que perduran en el tiempo. 

En el siguiente enlace hablaremos sobre:

IX. La intervención del estado en la regulación de los servicios públicos

https://blogmariaeduardoiee.blogspot.com/2021/01/ix-la-intervencion-del-estado-en-la.html

Bibliografía:

Ostrom, E. (2015). Comprender la diversidad institucional. Fondo de Cultura Económica.